Nucleare, dal Jcpoa al nuovo negoziato tra Usa e Iran

Francesco Citterich - Città del Vaticano

Il Joint Comprehensive Plan of Action (Jcpoa), firmato il 14 luglio 2015 a Vienna tra l’Iran e il gruppo dei P5+1 (Stati Uniti, Federazione Russa, Cina, Francia, Regno Unito e Germania) dopo oltre un decennio di negoziati, tensioni diplomatiche e confronti internazionali, resta ancora oggi il punto di riferimento principale per qualsiasi trattativa sul programma nucleare iraniano. A oltre un decennio di distanza, le nuove trattative tra Washington e Teheran non si discostano dalla logica di fondo di quell’accordo: contenere in modo verificabile e rigoroso il programma nucleare iraniano in cambio di un alleggerimento progressivo delle sanzioni economiche. Tuttavia, il contesto politico e strategico in cui si muovono le parti è profondamente mutato, meno multilaterale, più instabile e segnato da un livello di sfiducia reciproca sensibilmente più elevato e strutturale. Ciò rende ogni tentativo negoziale non solo più complesso, ma anche più fragile nelle sue premesse e nei suoi possibili esiti.

La gestione delle crisi atomiche

Il confronto tra il Jcpoa, che ha rappresentato un modello multilaterale sofisticato e altamente strutturato di non proliferazione nucleare, e i più recenti negoziati tra Stati Uniti e Iran non è dunque un esercizio storico-diplomatico, ma uno strumento essenziale per comprendere come si sia trasformata la natura stessa della gestione delle crisi atomiche nel Medio Oriente contemporaneo. In questa prospettiva, il parallelo tra i due processi negoziali consente di mettere in luce sia le continuità strutturali della diplomazia nucleare, sia le profonde discontinuità politiche intervenute nell’ultimo decennio. L’obiettivo fondamentale del Jcpoa era semplice nella formulazione ma estremamente complesso nella realizzazione: impedire all'Iran di sviluppare un'arma nucleare garantendo al contempo il diritto del paese a perseguire un programma nucleare civile. In cambio delle restrizioni imposte alle proprie attività atomiche, Teheran avrebbe ottenuto la progressiva eliminazione delle sanzioni economiche internazionali che avevano pesantemente colpito la sua economia.
Il testo dell’accordo - uno dei più importanti successi diplomatici del XXI secolo nel campo della non proliferazione nucleare, accolto da molti osservatori come una svolta storica nei rapporti tra la Repubblica Islamica e la comunità internazionale - interveniva su tre dimensioni fondamentali: la capacità di arricchimento dell’uranio; la quantità di materiale fissile accumulato e il sistema di verifica internazionale.

Il breakout time

Attraverso restrizioni tecniche molto dettagliate, l’accordo mirava ad allungare il cosiddetto “breakout time”, cioè il tempo necessario per produrre materiale sufficiente per una bomba atomica. Il Jcpoa si fondava su un principio tipico della diplomazia di non proliferazione: trasformare un problema di sicurezza in un sistema verificabile di limitazioni tecniche.
I negoziati attuali tra Iran e Stati Uniti non ripartono da zero, ma si sviluppano sulle macerie del precedente accordo, dopo il ritiro unilaterale degli Stati Uniti dal Jcpoa nel 2018 e la successiva progressiva riduzione degli impegni iraniani. Secondo le dinamiche emerse nelle ultime fasi negoziali, il nuovo approccio non mira immediatamente a un trattato completo e strutturato come quello del 2015, ma piuttosto a una serie di intese progressive: congelamento temporaneo di alcune attività nucleari, alleggerimenti selettivi delle sanzioni e misure di stabilizzazione economica.
Nonostante le differenze, il parallelo tra i due processi negoziali è evidente in diversi aspetti. Sia nel 2015 sia oggi, il fulcro del dialogo rimane il tema dell’arricchimento dell’uranio, che continua a costituire il principale e più sensibile indicatore del rischio strategico associato al programma nucleare iraniano. Nel Jcpoa, l’Iran accettò limiti stringenti come il mantenimento di un livello massimo di arricchimento al 3,67% e la riduzione delle centrifughe operative presso il sito di Natanz. Nei negoziati più recenti, il principio non cambia: si discute nuovamente di limiti quantitativi e qualitativi alle capacità di arricchimento, sebbene in forme meno stabili e più flessibili.

Le sanzioni economiche

Un’altra continuità fondamentale riguarda l’uso delle sanzioni economiche come leva diplomatica. Anche oggi, come nel 2015, la pressione economica resta lo strumento principale degli Stati Uniti per influenzare il comportamento iraniano. Le discussioni attuali includono possibili alleggerimenti sulle esportazioni petrolifere e sul sistema finanziario, in cambio di restrizioni verificabili sul programma nucleare. Questo schema ricalca direttamente l’impianto del Jcpoa, in cui la revoca graduale delle sanzioni rappresentava il principale incentivo per Teheran.
Sia nell’accordo del 2015, sia nei negoziati attuali, un ruolo centrale è svolto dall’Agenzia internazionale per l’energia atomica (Aiea), incaricata di verificare la conformità del programma nucleare iraniano agli impegni assunti. Il principio resta invariato: la fiducia politica è sostituita dalla verifica tecnica. Tuttavia, nel contesto attuale, la cooperazione tra Iran e ispettori internazionali appare più instabile e soggetta a tensioni politiche.

Le garanzie internazionali

Se le continuità sono evidenti, le differenze tra il Jcpoa e i negoziati attuali sono ancora più significative. Il Joint Comprehensive Plan of Action era un accordo multilaterale complesso, sostenuto da tutte le principali potenze mondiali e dall’Unione europea come coordinatore. Oggi, invece, il processo negoziale è molto più sbilanciato verso una dinamica bilaterale tra Washington e Teheran, con il coinvolgimento indiretto di altri leader regionali. Questa trasformazione riduce il livello di garanzia internazionale e aumenta la vulnerabilità politica dell’eventuale accordo. Undici anni fa il contesto regionale, pur complesso, non era caratterizzato da un confronto militare diretto tra Iran e Stati Uniti. Nel periodo recente, invece, la regione ha conosciuto una forte intensificazione delle tensioni, inclusi attacchi indiretti, escalation militari, blocchi commerciali e crisi energetiche. Il Jcpoa si basava su un fragile ma reale tentativo di ricostruzione della fiducia tra le parti. Il ritiro di Donald Trump nel 2018 ha però avuto un impatto decisivo, indebolendo la credibilità degli impegni internazionali. Attualmente, l’Iran considera la possibilità di un nuovo accordo con maggiore scetticismo, mentre gli Stati Uniti temono che qualsiasi intesa possa essere nuovamente reversibile in futuro.

Il contesto politico

Il paragone tra il Jcpoa del 2015 e i più recenti negoziati tra Stati Uniti e Iran mostra, quindi, un elemento fondamentale: la struttura della questione nucleare iraniana è rimasta sostanzialmente invariata, ma è cambiato profondamente il contesto politico in cui essa viene affrontata. Il Jcpoa rappresentò il culmine della diplomazia multilaterale basata su regole tecniche e verifiche internazionali. I negoziati attuali, invece, riflettono un mondo più frammentato, meno cooperativo e più incline a soluzioni temporanee. In questo senso, il confronto non riguarda soltanto due accordi diversi, ma due diverse epoche della politica internazionale.