Trattato New START, i rischi di un mancato rinnovo

Guglielmo Gallone - Città del Vaticano

«Domani giunge a scadenza il Trattato New START sottoscritto nel 2010 dal presidente degli Stati Uniti e della Federazione Russa, che ha rappresentato un passo significativo nel contenere la proliferazione delle armi nucleari. Nel rinnovare l’incoraggiamento ad ogni sforzo costruttivo in favore del disarmo e della fiducia reciproca rivolgo un pressante invito a non lasciare cadere questo strumento senza cercare di garantirgli un seguito concreto ed efficace». Sono queste le parole pronunciate oggi da Papa Leone XIV al termine dell’udienza generale. Subito dopo il Pontefice ha ribadito che «la situazione attuale esige di fare tutto il possibile per scongiurare una nuova corsa agli armamenti che minaccia ulteriormente la pace tra le nazioni. È quanto mai urgente sostituire la logica della paura e della diffidenza con un’etica condivisa capace di orientare le scelte verso il bene comune e di rendere la pace un patrimonio custodito da tutti».

Il culmine di un processo

Il New START è stato il culmine di un processo avviato il 31 luglio 1991, a Mosca. In quell’occasione Stati Uniti e Unione Sovietica firmarono il Trattato di Riduzione delle Armi Strategiche, noto come Start I, segnando una pietra miliare nella storia del controllo degli armamenti nucleari. Come indica il nome, a differenza degli accordi Salt (Strategic Arms Limitation Talks), che ponevano limitazioni agli armamenti, lo Strategic Arms Reduction Treaty venne negoziato con il preciso impegno di ridurre le armi atomiche, in particolare il 30 per cento dei rispettivi arsenali, fissando così il massimo di 6.000 testate nucleari e 1.600 vettori (missili intercontinentali, lanciatori da sottomarino, bombardieri pesanti) per ciascuna delle due potenze. Un aspetto centrale del trattato era il suo meccanismo di verifica reciproca: gli articoli 11 e 12 prevedevano ispezioni incrociate disciplinate da un apposito Inspection Protocol.

Fin dal preambolo, il documento sottolineava la consapevolezza delle terribili conseguenze di un conflitto nucleare e ribadiva la stabilità strategica come presupposto essenziale per la sicurezza internazionale. Osservazioni in linea con quanto sottolineato da Papa Giovanni Paolo II che, proprio nel 1991, firmava l’enciclica Centesimus Annus in cui sottolineava che «Una folle corsa agli armamenti assorbe le risorse necessarie per lo sviluppo delle economie interne e per l'aiuto alle Nazioni più sfavorite», ma soprattutto che «il progresso scientifico e tecnologico, che dovrebbe contribuire al benessere dell'uomo, viene trasformato in uno strumento di guerra» dove «scienza e tecnica sono usate per produrre armi sempre più perfezionate e distruttive».

Lo Start I perse gran parte della sua forza vincolante a causa della dissoluzione dell’Unione Sovietica. Ecco perché, nel 1993, venne proposta una seconda versione dello Start con la Federazione Russa. Il cuore del trattato era il divieto dei missili balistici intercontinentali dotati di testate multiple indipendenti (Mirv), considerati particolarmente destabilizzanti perché in grado di colpire numerosi obiettivi con un solo vettore. Dopo una lunga fase di stallo, aggravata dalle tensioni legate all’allargamento della Nato e soprattutto dalla decisione statunitense di ritirarsi dal Trattato Abm nel 2002, la Russia dichiarò decaduto lo Start II, che non entrò mai pienamente in vigore. Sempre nello stesso anno, Washington e Mosca si misero d’accordo per un accordo che avesse una struttura estremamente semplificata, il cosiddetto SORT (Strategic Offensive Reductions Treaty), noto anche come Trattato di Mosca. Esso prevedeva unicamente l’impegno delle parti a ridurre il numero di testate nucleari strategiche operative a una soglia compresa tra 1.700 e 2.200 entro il 2012, senza però stabilire limiti ai vettori, né imporre obblighi dettagliati in materia di smantellamento. Il trattato non introduceva inoltre un autonomo sistema di verifica, rinviando per questi aspetti ai meccanismi ancora in vigore dello Start I. Proprio l’assenza di procedure di controllo indipendenti e di prescrizioni tecniche vincolanti ne costituì il principale limite.

Dal 2011 ad oggi

Così, nel 2011, il SORT fu superato dal New Start. Un successo importante, in linea peraltro con il successo ottenuto l’anno precedente dai 189 Paesi firmatari del Trattato di non proliferazione nucleare (Tnp): nel 2010 gli Stati membri adottarono per via consensuale un documento finale che fissa obiettivi di progressivo disarmo. Un’iniziativa stimolata anche da Papa Benedetto XVI che, nell’udienza generale del 5 maggio, utilizzò parole profetiche sugli armamenti nucleari: «Il processo verso un disarmo nucleare concertato e sicuro è strettamente connesso con il pieno e sollecito adempimento dei relativi impegni internazionali. La pace, infatti, riposa sulla fiducia e sul rispetto degli obblighi assunti, e non soltanto sull'equilibrio delle forze».

Entrato in vigore nel 2011 e prorogato per cinque anni nel 2021, il New START stabilisce un limite massimo di 1.550 testate nucleari strategiche dispiegate per ciascuna parte, nonché un tetto di 700 vettori operativi – missili balistici intercontinentali (Icbm), missili lanciati da sottomarini (Slbm) e bombardieri pesanti – e di 800 vettori complessivi tra schierati e non schierati. A differenza del SORT, il trattato introduce un sistema articolato di notifiche, scambio di dati e ispezioni sul campo, volto a garantire la trasparenza reciproca e a ridurre il rischio di incomprensioni strategiche. Dal punto di vista giuridico, il New START riprende l’impianto del primo Start, rafforzando il ruolo della Bilateral Consultative Commission (Bcc) come sede permanente di confronto. L’accordo prevede inoltre la possibilità di una proroga unica di cinque anni, esercitata nel 2021, che ne ha esteso la validità fino al 5 febbraio 2026. Una prima battuta d’arresto era già avvenuta nel febbraio 2023, quando Mosca aveva annunciato la sospensione della propria partecipazione al trattato, interrompendo le ispezioni sul campo, pur dichiarando di voler continuare a rispettarne i limiti numerici. Già durante la prima amministrazione, il presidente Usa, Donald Trump, aveva preteso che il rinnovo fosse legato all’adesione della Cina, una precondizione fatta poi cadere dall’amministrazione di Joe Biden. Ora, in una recente intervista a «The New York Times», Trump ha detto che «se il New START scadrà, scadrà». Negli ultimi giorni però il Cremlino ha avvertito che le conseguenze di un mancato rinnovo potrebbero essere gravissime, con il mondo che diventerà «un posto più pericoloso».

Il mancato rinnovo

Questo stallo segna inevitabilmente il venir meno dell’ultimo strumento giuridicamente vincolante di controllo degli armamenti nucleari tra Stati Uniti e Russia. La prima domanda che viene spontanea è dunque perché non sembra esserci interesse nel rinnovare il trattato. «Diciamo fin da subito che non c’entrano le motivazioni tecniche: fin quando il New START ha funzionato è stato rispettato – osserva Leopoldo Nuti, professore ordinario di Storia delle Relazioni Internazionali presso l’università Roma Tre –. Il trattato aveva modalità applicative che consentivano la sua esecuzione in maniera abbastanza indolore e tranquilla. Certo, il trattato in questi anni è rimasto in parte inapplicato, nel senso che da un certo momento in poi non sono più state effettuate ispezioni. Tuttavia, i limiti previsti dal trattato sono stati rispettati, o almeno entrambe le parti hanno dichiarato di voler continuare a rispettarli».

Quindi, riprende il professor Nuti, la motivazione principale «nasce dalla guerra in Ucraina e dalle tensioni che ne sono scaturite, perché il mancato negoziato è il risultato di un dialogo politico oggi sempre più difficile». C’è poi un secondo aspetto: «La Cina – prosegue – ha avviato un forte riarmo nucleare, dalle dimensioni non del tutto verificabili e che, in mancanza di meccanismi di verifica concreti, lasciano un margine di ambiguità e incertezza. La contro-argomentazione cinese è: prima di discutere un trattato di controllo degli armamenti, vogliamo raggiungere il vostro livello. Storicamente, la Cina ha sempre avuto una politica nucleare fondata su due principi: il no first use e il deterrente minimo, cioè un numero relativamente basso di armi nucleari ritenuto sufficiente. Sotto il presidente Xi Jinping il primo principio è stato rispettato, il secondo pare di no: la Cina ha avviato un programma che va oltre la logica del deterrente minimo. Questo introduce una variabile ulteriore nel calcolo strategico».

Tutto un altro mondo

Bisogna dunque fare i conti col fatto che, specie dopo l’aggressione russa all’Ucraina, rispetto al 2016 il mondo è cambiato. In effetti, c’è chi, a causa di questi cambiamenti, sostiene che il New START sia obsoleto. In particolare, la rivista statunitense «Foreign Affairs», rinomata per esprimere spesso punti di vista importanti dell’élite diplomatica americana, lo scorso giugno notava che il New START non andava rinnovato perché era pensato per un panorama geopolitico che non esiste più. Nonostante questi cambiamenti evidenti, il professor Nuti non ha dubbi: «Non rinnovare il trattato significa contribuire a cambiarlo ulteriormente. E non in meglio. Il sistema avrebbe bisogno di essere ripensato, soprattutto sul piano dell’equilibrio strategico, perché non tener conto della Cina è un problema, ma non rinnovarlo affatto significa accantonare tutta l’architettura del controllo degli armamenti. Sarebbe la prima volta dal 1972 che Stati Uniti e Russia non sono vincolati da alcun accordo sul loro armamentario strategico».

Un rischio che Papa Francesco aveva già evidenziato nel 2019 quando, in occasione del viaggio in Giappone e dell’incontro con le famiglie che vissero il disastro di Fukushima, avvertì che «l’uso dell’energia atomica per fini di guerra è immorale, come allo stesso modo è immorale il possesso delle armi atomiche, come ho già detto due anni fa. Saremo giudicati per questo. Le nuove generazioni si alzeranno come giudici della nostra disfatta se abbiamo parlato di pace ma non l’abbiamo realizzata con le nostre azioni tra i popoli della terra. Come possiamo parlare di pace mentre costruiamo nuove e formidabili armi di guerra? Come possiamo parlare di pace mentre giustifichiamo determinate azioni illegittime con discorsi di discriminazione e di odio?».

Domande che risuonano ancor più forti nel contesto della “terza guerra mondiale a pezzi”, dove se parliamo di nucleare bisogna pensare anche a India e Pakistan, Israele, Corea del Nord. Si possono menzionare poi gli sforzi fatti dall’Iran, così come dall’opinione pubblica di diversi Paesi, dal Giappone alla Corea del Sud, dall’Australia alla Turchia, a dotarsi di armi atomiche. «La mancata prosecuzione del New START incide relativamente poco su questi Paesi, perché era un meccanismo bilaterale tra Stati Uniti e Russia – osserva il professor Nuti – tuttavia, il mancato rinnovo rivela una certa imprevedibilità della politica estera americana. E questo ha una ricaduta negativa sulla capacità dell’ordine globale e del regime di non proliferazione nucleare di continuare a funzionare. Qui il vero nodo è il Trattato di non proliferazione (Tnp): la Corea del Nord ne è uscita, India, Pakistan e Israele non vi hanno mai aderito. Il problema è rafforzare quel trattato e convincere gli Stati che vi hanno rinunciato a mantenere quell’impegno. Nel momento in cui scade il trattato Start e non viene rinnovato, dobbiamo aspettarci una turbolenza ulteriore alla prossima conferenza di revisione del Tnp».

Restano allora aperti una serie di interrogativi che vanno ben oltre la sorte di un singolo trattato. Chi garantirà in futuro la credibilità degli impegni di non proliferazione, se le grandi potenze rinunciano per prime a vincolarsi? Quanto potrà reggere l’architettura costruita negli ultimi decenni senza un quadro minimo di regole condivise? E chi si prenderà la responsabilità di tracciare, di fronte a un mondo che innegabilmente sta cambiando, quelli che Papa Leone XIV, nel discorso al corpo diplomatico dello scorso 9 gennaio, ha definito «segni di coraggiosa speranza» e «germogli di pace» che «devono essere concretamente sostenuti» e «necessitano di essere coltivati»?